Er bestaan heel veel zelfstandige bestuursorganen (zbo's) met uitvoerende taken, enkele bekende voorbeelden hiervan zijn de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen( UWV). Nieuwe zbo’s worden alleen bij uitzondering opgericht; voor uitvoerende taken kan er helemaal geen zbo meer worden opgericht.
Nieuwe zbo’s alleen bij uitzondering
Een zbo-status gaat ten koste van de transparantie voor het parlement. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn immers verdeeld tussen minister en zbo. Niettemin besluit de wetgever soms tot instelling van een (nieuw) zbo. Een deel van bovenbedoelde transparantie wordt dan willens en wetens opgeofferd. Daarom worden nieuwe zbo's slechts bij hoge uitzondering opgericht. Daarbij wordt dan volgens de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen uitvoerig beargumenteerd waarom deze instelling noodzakelijk is.
Instellingsmotief zbo’s
Voor zbo's geldt de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Daarin staan verschillende instellingsmotieven, in de praktijk wordt nog maar één van die motieven toegepast. Een zbo kan volgens de wet alleen worden opgericht:
als er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid (…) en bovendien: de voordelen van een vermindering van de ministeriële bevoegdheden voor de betrokken bestuurstaak opwegen tegen de nadelen van verminderde mogelijkheden van controle door de Staten-Generaal.
De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen heeft vier doelstellingen:
ordening aanbrengen in de bestaande situatie, waarin voor ieder zbo een geheel eigen organisatieregeling geldt;
een heldere regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid;
helderheid scheppen met betrekking tot de financiële controle op de zbo’s;
een vergroting van het publiek inzicht in zowel het voorkomen als functioneren van zbo’s.
De Kaderwet regelt daarvoor standaard een aantal zaken bij de instelling van een zbo.
In het beleidsstandpunt (Kamerstuk 25 268, nr. 20) naar aanleiding van het rapport Een herkenbare staat heeft het kabinet opgenomen dat een beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de grootschalige uitvoering van beleid geen goede grond meer is voor de instelling van zbo’s. Voor deze taken is het agentschapsmodel beschikbaar gekomen, dat de nodige beheersmatige vrijheid geeft. Instelling van zbo’s vanuit het motief van participatie kwam al niet meer voor.
Een zbo wordt daarom niet meer opgericht op basis van de volgende motieven:
er is sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen;
participatie van maatschappelijke organisaties moet in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen worden geacht.
SVB
De SVB kent de volgende organisatieonderdelen:
Dienstverlening Sociale Verzekeringen
Dienstverlening Persoonsgebonden budget
IT
Bedrijfsvoering
Juridische Zaken
Communicatie & Voorlichting
Strategie en externe betrekkingen
CIO
CCO
Audit Dienst
UWV
De belangrijkste activiteiten van het UWV zijn ondergebracht in vijf divisies:
Uitkeren
WERKbedrijf
Sociaal Medische Zaken
Klant en Service
Gegevensdiensten
De landelijke bedrijfsonderdelen Bezwaar en Beroep, en Handhaving ondersteunen bij deze activiteiten.
Daarnaast bestaat het UWV uit zeven stafdirecties:
Accountantsdienst
Bestuurszaken
Concern ICT
Facilitair Bedrijf
Financieel Economische Zaken
Human Resources Management
Strategie, Beleid en Kenniscentrum
Leiding SVB en UWV bij Raad van Bestuur
Bij grote zbo's als de SVB en het UWV wordt de organisatie geleid door een Raad van Bestuur (RvB). Deze is technisch gezien het zbo, waaraan de rest van de organisatie ondersteuning verleent. De RvB bestaat bij de SVB uit drie personen en bij het UWV uit vier personen.
Rechtspersoonlijkheid van zbo’s
Het kabinet hanteert als uitgangspunt dat zbo’s onderdeel uitmaken van de rechtspersoon Staat. Alleen als dat niet kan, krijgt een zbo een eigen publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid. Voor zbo’s wordt dus in beginsel geen privaatrechtelijke constructie (zoals een stichting) gebruikt.
De ambtelijke driehoek
Zowel bij zbo’s als bij agentschappen kan een model worden gehanteerd met de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Voor zbo’s geldt de circulaire Governance ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen. In deze circulaire worden de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de minister toebedeeld aan de rollen van eigenaar en opdrachtgever. Deze handreiking moet worden uitgewerkt in werkafspraken binnen het departement en tussen minister en zbo (zie hieronder).
Deze werkafspraken hebben als doel:
het scheppen van een duidelijke rolverdeling tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer;
het onderhouden van een transparante samenwerkingsrelatie tussen eigenaar en opdrachtnemer ten aanzien van efficiëntie, kwaliteit en continuïteit.
De opdrachtgever geeft aan wat er moet gebeuren (bij een zbo is dit de wettelijke taak). De opdrachtnemer bepaalt hoe dit gebeurt, binnen de door de politiek opgelegde prioriteiten en randvoorwaarden.
Van de eigenaar wordt verwacht dat hij realiseerbare doelstellingen formuleert op het gebied van onder meer efficiëntie, fte’s en taakstellingen en dat hij deze doelstellingen voldoende onderbouwt. Van de opdrachtnemer wordt verwacht dat hij altijd streeft naar verbetering en dat hij de eigenaar adequaat en tijdig informeert over de realisatie van de doelstellingen. Nieuw te ontwikkelen beleid wordt vooraf getoetst op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Een hoogwaardige en duurzame uitvoering van beleid vraagt om goede en zuivere invulling van rollen van de ambtelijke besturingsdriehoeken en een brede gespreksagenda. Deze conclusie uit het ABD Topconsult-advies Verbeter de werking! raakt aan het samenspel dat nodig is tussen alle betrokken personen bij het maken en uitvoeren van beleid:
Centraal staat de driehoek eigenaar-opdrachtgever-opdrachtnemer. Daarbij is er een expliciete rol is voor de uitvoeringsorganisaties. Deze bestaat uit het inbrengen van criteria voor uitvoerbaarheid aan de voorkant van de beleidsontwikkeling en de feedback-loop van uitvoering naar beleid. Uit het rapport blijkt dat een verdere professionalisering van de werking van de driehoek een aandachtspunt is. De gespreksagenda is nu nog vaak beperkt tot beheersmatige onderwerpen als prestaties, financiën, doelmatigheid en rechtmatigheid.
Besliskader privatisering en verzelfstandiging
Bij voorgenomen verzelfstandigingen en privatiseringen volgt het kabinet het Besliskader privatisering en verzelfstandiging, ontworpen door de Eerste Kamer. Dit kader bestaat uit vijf stappen, die zorgen voor een vroegtijdige afweging met betrokkenheid van het parlement:
