3. De Generatietoets

De Generatietoets is een verdiepende en gestructureerde analyse van de intergenerationele en langetermijngevolgen van een specifiek (onderdeel van een) voorstel voor beleid, wet- of regelgeving. Relaties met andere beleidsterreinen worden hierbij nadrukkelijk betrokken. Doel van de toets is het bieden van inzicht in de impact van beleid, wet- of regelgeving op de langere termijn en op de verdeling van lusten en lasten tussen generaties, ten behoeve van het maken van beleidskeuzes. Daardoor zullen de politieke keuzes aan kwaliteit winnen.

De toets biedt een gestandaardiseerd kader zodat de uitkomsten van verschillende generatietoetsen vergeleken kunnen worden en het lerend vermogen wordt vergroot. Tegelijkertijd is er flexibiliteit: op een aantal onderdelen zijn keuzes mogelijk die zorgen voor de beste ‘fit’ voor het beleidsvraagstuk waar de toets op wordt toegepast. Bij uitvoering van de toets kan er namelijk gekozen worden om meer of minder tijd aan bepaalde stappen te besteden. Een en ander is afhankelijk van het beleidsthema en de informatiebehoefte, maar ook van de tijd die voor het beleidsproces beschikbaar is. Zo kan voor bepaalde thema’s het belang van toekomstverkenningen (strategic foresight), trendanalyses of scenario-exercities groter zijn dan voor andere thema’s, waar bijvoorbeeld veel kwantitatieve en kwalitatieve gegevens beschikbaar zijn.

De Generatietoets gebruik je alleen als er significante intergenerationele effecten te verwachten zijn. Dat betekent dat de Generatietoets in ieder geval noodzakelijk is als de verwachte beleidseffecten (mogelijk) leiden tot:

• een aanzienlijke herverdeling van lusten en lasten tussen generaties;
• onomkeerbare effecten die keuzes van toekomstige generaties sterk beperken, omdat ze moeilijk of zeer kostbaar zijn om later terug te draaien, of;
• grote onzekerheid over langetermijneffecten van beleid met een grote impact.

Voorbeelden zijn grote infrastructuurprojecten, hervormingen van het pensioenstelsel, verregaand klimaatbeleid en beleid met substantiële gevolgen voor de staatsschuld. De Generatietoets vraagt meer tijd en expertise dan de andere instrumenten. Daarom wordt de toets alleen ingezet waar de verwachte beleidseffecten dit rechtvaardigen en waar het beleid niet gemakkelijk omkeerbaar is.

De Generatietoets wordt zo vroeg mogelijk in het beleidsproces uitgevoerd. Waar mogelijk worden kwantitatieve en kwalitatieve gegevens gebruikt. Deze kunnen worden aangevuld met methoden van toekomstverkenning (foresight). De toets wordt uitgevoerd door of onder regie van het dienstonderdeel dat het voortouw neemt bij de besluitvorming. Bij het toepassen van de toets is het inzetten van relevante interne en externe deskundigheid cruciaal. Daarnaast kan de toets ook worden uitgevoerd met hulp van een externe partij.

De Generatietoets omvat de volgende vier stappen, die niet per se in deze volgorde hoeven te worden uitgevoerd:

• afbakenen;
• inventariseren;
• normatieve kaders en toekomstverkenning;
• verificatie en rapportage.

Daarnaast zijn er nog twee belangrijke aspecten om rekening mee te houden: controle en communicatie.

Goede afbakening zorgt ervoor dat de Generatietoets scherpte kan krijgen en daarmee een zo groot mogelijke meerwaarde heeft. Ook zorgt het ervoor dat de toets binnen een redelijke termijn kan worden uitgevoerd. Afbakenen gebeurt door te kiezen voor een beperkt aantal thema’s, de meest relevante generatiegroepen en de juiste tijdshorizonten. De Generatiescan vormt de basis voor deze afweging en afbakening.

3.2.2.1: Themakeuze

Om de Generatietoets focus en richting te geven, wordt eerst bepaald op welke thema’s deze wordt toegepast. Dit wordt duidelijk als uit de Gevolgenscan blijkt dat er op een bepaald thema op de lange termijn of tussen generaties een aannemelijk geïsoleerd effect optreedt. Keuze voor maximaal zes thema’s maakt de toets gefocust en uitvoerbaar. Het is mogelijk om te werken vanuit hoofdthema’s, met daaronder een aantal deelonderwerpen die relevant zijn. De systematiek van de Gevolgenscan wordt daarbij zoveel mogelijk gevolgd. De Gevolgenscan gaat uit van mogelijke effecten op mens, milieu en maatschappij (inclusief economie) en specificeert die door middel van een onderverdeling in acht thema’s op het gebied van brede welvaart. Onder elk van deze thema’s vallen verschillende Sustainable Development Goals (SDG’s)¹ en andere subthema’s.

De acht thema’s van brede welvaart bieden een goed startpunt voor het identificeren van de meest relevante thema’s voor de Generatietoets. Dit sluit aan bij het werk van de Planbureaus om effecten op de brede welvaart in kaart te brengen. Het is ook mogelijk om meer specifieke of andere thema’s te kiezen als de Gevolgenscan daar aanleiding voor geeft.

Denken vanuit kapitalen

De kapitalenbenadering helpt om de invloed van beleidsbeslissingen op de langere termijn in kaart te brengen. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur adviseerde de overheid in 2024 om, naast te kijken naar financieel kapitaal, ook begrotingen op te stellen voor 'ons economisch kapitaal (ons toekomstig verdienvermogen), ons sociaal kapitaal (de verbondenheid van burgers met elkaar, met instituties en met de overheid) en ons "natuurlijk kapitaal" (alles wat de natuur ons biedt) [...] en zo te waarborgen dat deze kapitalen in de toekomst volwaardig gaan meewegen bij beleidskeuzes.' De drie Planbureaus gebruiken economisch, natuurlijk, sociaal en menselijk kapitaal om brede welvaart te meten. Voor de Generatietoets kunnen deze vier kapitalen logische thema’s zijn om te kiezen.

3.2.2.2: Tijdshorizonten

Bepaal de relevante tijdsperiodes waarop de Generatietoets zich moet richten. Voor sommige beleidsvraagstukken is het belangrijk om ver in de toekomst te kijken, voor andere kan een kortere tot middellange tijdshorizon volstaan. Ook is het op sommige terreinen beter mogelijk om effecten verder in de toekomst in te schatten, bijvoorbeeld wanneer het gaat om demografie of klimaatverandering. Bij economische of geopolitieke ontwikkelingen is het vaak lastiger om tot ver in de toekomst voorspellingen te doen. In de literatuur wordt wel gesproken van drie perspectieven op de lange termijn: het individuele (te voorzien voor de eigen toekomst), het generationele (voor de generaties na ons) en het existentiële perspectief (voor de mensheid).

De Generatietoets gaat uit van vier tijdshorizonten:

• Het verleden: de kennis en ervaringen van de afgelopen 30 tot 50 jaar (of langer) rond de beleidsvraag.
• De korte termijn: tot 10 jaar in de toekomst, oftewel voorbij de huidige kabinetsperiode. Deze termijn geeft voldoende ruimte voor het regelen van de praktische uitvoering nadat het besluit is gepubliceerd of de regelgeving en/of het beleid in werking is getreden. Deze tijdshorizon geeft de impact weer voor de verschillende generatiegroepen tot 10 jaar vooruit.
• De middellange termijn: 10 tot 30 jaar na inwerkingtreding. Bij deze tijdshorizon dient er aandacht te zijn voor hoe de wetgeving uitpakt voor de huidige generaties, waarbij in het bijzonder gelet moet worden op de verschillen tussen jongere en oudere generaties. Deze termijn geeft aanleiding tot nadenken over de langeretermijneffecten en hoe deze in verhouding staan tot het doel of de maatschappelijke opgave waar het beleid, de wet- of regelgeving zich op richt.
• De lange termijn: 30 tot 100 jaar in de toekomst, oftewel met oog voor de gevolgen voor toekomstige generaties. Deze termijn biedt de mogelijkheid om effecten verder in de toekomst te overzien, bijvoorbeeld als het gaat om generationele of existentiële uitdagingen.

Voor veel beleidsvragen zal het volstaan om naar drie tijdshorizonten te kijken, soms is het mogelijk om er slechts twee te kiezen. Echter, om intergenerationele effecten goed in kaart te brengen dient er in ieder geval tot 30 jaar vooruitgekeken te worden. Let zeker bij het analyseren op de korte termijn (tot 10 jaar in de toekomst) goed op om dubbelingen te voorkomen met andere toetsen, zoals de Uitvoeringstoets of de Doenvermogentoets.

Bij het kiezen voor de langste tijdshorizon (meer dan 30 jaar in de toekomst) kan worden aangegeven hoever in de toekomst de Generatietoets vooruit zal kijken. Dit wordt bepaald door wat van belang is voor het specifieke beleidsvraagstuk. Uiteraard zijn verwachtingen over de toekomst onderhevig aan diverse onzekerheden, die vaak groter worden naarmate we verder vooruit willen kijken. Waar mogelijk is het belangrijk om de mate van onzekerheid te benoemen.

3.2.2.3: Generatiegroepen

Bepaal wat de meest logische generatiegroepen zijn om naar te kijken. Dit gaat ook om huidige generaties. Toekomstige generaties worden altijd meegenomen bij de tijdsperioden vanaf 10 jaar in de toekomst.

Het advies is om uit te gaan van drie brede generatiecohorten, die te onderscheiden zijn aan de hand van belangrijke levensgebeurtenissen: kinderen en jongeren (tot 25 jaar), de groep tussen 25- en 55-jarigen en de 55-plussers. Mocht de beleidsvraag er aanleiding toe geven, dan kan er ook voor een meer fijnmazige indeling worden gekozen, bijvoorbeeld door aan te sluiten bij de meest gebruikte indeling van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS): jonger dan 15 jaar, 15-24 jaar, 25-40 jaar, 41-67 jaar en ouder dan 67 jaar.

3.2.2.4: Welke vragen moet de Generatietoets beantwoorden?

Baken de Generatietoets verder af door specifieke vragen te formuleren die de toets moet beantwoorden. Doelgerichte, toekomstgerichte vragen helpen om de toets te focussen op de punten die daadwerkelijk over de toekomst of verschillen tussen generaties gaan. Dit helpt om overlap of dubbeling met andere toetsen tegen te gaan. Denk onder meer aan de volgende vragen:

• Algemene vragen die helpen de toets te focussen op intergenerationele issues:
  • Zijn er onomkeerbare (negatieve) gevolgen te verwachten in de toekomst of in de verdeling van lasten en lusten tussen generaties op dit thema? Zo ja, wanneer doen die zich voor? Wat is het effect van het beleid op (het doorgeven van) ongelijkheid richting de toekomst?
  • Zijn er hoge kosten die op de schouders van toekomstige generaties of een specifieke huidige generatie terechtkomen? Hoe beïnvloedt het beleid de ontwikkeling van overheidsfinanciën en ander kapitaal in de toekomst?
  • Zijn er significante verschillen in de lasten en lusten (kosten en baten) tussen generaties? Is er impact op hele specifieke levensfasen van mensen?
  • Kunnen de doelen van het beleid door verschillende generaties en in de toekomst op gelijke wijze behaald worden?
• Vragen per thema, zie ook de voorbeeldvragen in de hulptabel hieronder:

Bij deze stap breng je de beschikbare informatie in kaart en vul je die aan. Inventariseer welke informatie beschikbaar is en welke informatie ontbreekt. Dit helpt ook om dubbel werk te voorkomen. Informatie kan beschikbaar zijn of komen uit:

• het conceptbeleidsvoorstel en/of onderliggende stukken en bijlagen;
• informatie beschikbaar uit andere toetsen die worden uitgevoerd tijdens de Gevolgenscan, zoals bijvoorbeeld de Milieu-Effectenrapportage (MER), een Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse (MKBA), de Gendertoets of de Doenvermogentoets;
• extern beschikbare kwalitatieve en kwantitatieve data, zoals publicaties van het CBS, de Planbureaus, adviesraden en kennisinstellingen. Denk in het bijzonder aan kwantitatieve data en trendanalyses van het CBS en toekomstverkenningen en analyses van de brede welvaart die door de Planbureaus worden uitgevoerd.²

Hoewel kwantitatieve gegevens vaak de voorkeur hebben voor onderbouwing van beleidskeuzes, blijkt het in de praktijk vaak lastig om deze te vinden. Daarom speelt ook kwalitatieve informatie een belangrijke rol. Deze kan onder meer gevonden worden in trendanalyses (van bijvoorbeeld het CBS of de Planbureaus) en (wetenschappelijk) onderzoek naar ontwikkelingen of causale verbanden die gerelateerd zijn aan het beleidsvraagstuk. Het is van belang om te zoeken naar informatie uit erkende bronnen.

Zie ook de Toolbox Toekomst Gerichtbeleid voor tips over het vinden van relevante informatie.

Tip

Beschouw de verschillende verplichte toetsen en deze analysemethode als delen van één geheel en plan ze daarom ook in samenhang. Elke afzonderlijke toets kijkt naar andere aspecten die het beleidsvoorstel betreffen, maar al die aspecten dienen uiteindelijk in hun onderlinge samenhang te worden bezien om te zorgen voor coherent en effectief beleid.³

Deze stap richt zich op het vaststellen van de toepasselijke normatieve kaders en het verkennen van toekomstige trends en ontwikkelingen. Hiervoor kunnen verschillende instrumenten worden ingezet.

3.2.4.1: Bepalen normatieve kaders

Analyseer of er in internationale verdragen of wettelijke kaders relevante afspraken zijn vastgelegd over de rechten van verschillende generaties, die op het beleidsvraagstuk van toepassing zijn. Zie de Toolbox voor relevante nationale en internationale kaders.

Bepaal welke principes van verdelende rechtvaardigheid relevant kunnen zijn en neem deze mee bij het beantwoorden van de vragen. De verdeling van lusten en lasten tussen generaties is een belangrijk vraagstuk bij het uitvoeren van de Generatietoets. Bij het inschatten van intergenerationele effecten kunnen normatieve kaders helpen een duidelijk afwegingskader toe te passen of opties daartoe aan de besluitvormers mee te geven.

3.2.4.2: Toekomstige trends en ontwikkelingen in kaart brengen met foresight-methoden

Kwantitatieve en kwalitatieve gegevens zijn niet altijd beschikbaar om alle vragen van de Generatietoets te beantwoorden. In zo’n geval kan gebruik gemaakt worden van instrumenten en methoden uit de wetenschap van toekomstverkenning. De toekomst is weliswaar onvoorspelbaar, maar de toekomst verkennen biedt wel degelijk nuttige inzichten. Methoden om de toekomst te verkennen helpen bijvoorbeeld om kwesties in het vizier te krijgen die opdoemen aan de horizon. Ook zijn er manieren om onze neiging te temperen om de toekomst als verlengstuk van het heden te zien.

Deze methoden bieden ook handvatten om met onzekerheid om te gaan. Onzekerheid is meestal groter naarmate we verder vooruit willen of moeten kijken. Met behulp van de juiste instrumenten kunnen we toch belangrijke kansen en risico’s meewegen. Ook kan het gebruik van deze instrumenten helpen bepalen wat het niveau van onzekerheid is en bij welke vragen of thema’s de onzekerheid met name zit. Dit kan nuttig zijn om bij het maken van (beleids)keuzes flexibiliteit voor de toekomst in te bouwen.

Onderstaande methoden kunnen worden gebruikt voor een toekomstverkenning:

• Analyseer mogelijke trends en ontwikkelingen die in de toekomst een belangrijke invloed kunnen hebben op het beleidsvraagstuk. Gebruik bijvoorbeeld instrumenten uit strategic foresight en futures thinking, zoals trendanalyse en horizon scanning.
• Overweeg of het nuttig is om een scenario-oefening te doen om (verschillen tussen) beleidskeuzes scherper te krijgen op basis van verschillende toekomstige ontwikkelingen.
• Bestudeer relevante toekomstverkenningen (vaak met scenario’s) van de Planbureaus.

Tijdens deze stap kun je gebruik maken van diverse verificatiemethoden, zoals de Generatieconsultatie. Ook werk je de gemaakte analyse verder uit in een rapportage.

3.2.5.1: Verificatie: de Generatieconsultatie

Bij het uitvoeren van de Generatietoets is het consulteren van relevante generatiegroepen en (denkbeeldige) toekomstige generaties cruciaal. Dit kan op verschillende momenten in het proces plaats vinden. Het raadplegen van generatiegroepen kan in een zeer vroeg stadium, in de vorm die is beschreven in hoofdstuk 4 (De Toekomst aan Tafel), of in een later stadium (waarin er al een voorgestelde beleidsrichting is geformuleerd), in de vorm van een Generatieconsultatie. Het kan nuttig zijn om ook de consultatie vroeg in het proces uit te voeren, zodat je input van stakeholders krijgt over de mogelijke effecten van het voorgestelde beleid. Dit kan zelfs voorafgaand aan de Generatietoets helpen bepalen of - en zo ja, op welke thema’s - er een Generatietoets nodig is. Vaak zal de consultatie plaatsvinden als er al een eerste analyse op tafel ligt.

Aandachtspunten bij de Generatieconsultatie:

• Maak een intergenerationele stakeholderanalyse om te bepalen welke generaties aan tafel moeten zitten.
• Betrek jongeren bij de consultatie. Zij hebben het meeste belang bij toekomstbestendig beleid en vormen ook vaak de generatiegroep die het risico loopt op een stapeling van negatieve effecten. Zie ook de Toolbox voor tips over het betrekken van jongeren. Zorg voor een goede terugkoppeling aan jongeren en andere belanghebbenden over hoe hun input is verwerkt.
• Denk na over hoe de stem van toekomstige generaties wordt gehoord in de consultatie.
• Denk (ook) aan het uitnodigen van (ervarings)deskundigen, Planbureaus, het CBS, het Lab Toekomstige Generaties en andere relevante experts. Zorg dat zij specifieke input kunnen geven over intergenerationele en langetermijnaspecten van het vraagstuk. Dit om te zorgen dat de Generatieconsultatie echt een andere focus heeft dan de generieke consultatie van belanghebbenden, die eerder in het beleidsproces plaatsvindt.
• Gebruik het overleg om ontbrekende informatie aan te vullen, de afbakeningen te bespreken en om de toepassing van de Generatietoets aan te scherpen. De consultatie kan helpen om effecten te identificeren die (nog) niet op het netvlies van de beleidsmaker staan.
• Het toepassen van methoden voor toekomstverkenning is ook nuttig om samen met de belanghebbenden voorbij de huidige kennis en aannames te denken.

3.2.5.2: Rapportage

Op basis van de voorgaande stappen wordt de analyse uitgewerkt. Dat betekent dat de verwachte impact op de verschillende thema’s in kaart gebracht wordt voor de relevante generaties over de gekozen tijdsperioden. De conclusies worden onderbouwd met de verzamelde informatie en inzichten (verkregen uit de methoden van toekomstverkenning) en zijn getoetst aan de inzichten van belanghebbenden. Normatieve kaders kunnen dienen als toetssteen of afwegingskader voor de conclusies of aanbevelingen.

Aandachtspunten bij het maken van een rapportage voor de Generatietoets:

• Trek samenvattende conclusies op basis van de verzamelde gegevens en analyses. Gebruik eventueel de hulptabel voor het afbakenen van thema's om een helder overzicht te krijgen van de belangrijkste bevindingen.
• Per thema worden de verwachte effecten onderbouwd en wordt de (positieve en negatieve) impact op verschillende generaties en op de verschillende termijnen inzichtelijk gemaakt.
• Kijk naar de effecten per thema en naar de samenhang van de effecten tussen de thema’s (integrale benadering).
• De verwachte impact kan uitgedrukt worden in concrete financiële of andere gevolgen, maar ook in termen als 'gezondheid verbetert/verslechtert ten opzichte van andere beleidsopties' of 'financiële kosten en baten worden aangevuld met kosten en baten voor menselijk, sociaal en natuurlijk kapitaal'.
• Ook kan worden ingegaan op ‘vermeden kosten’ van bepaalde beleidsopties, dankzij het rekening houden met de langetermijneffecten en intergenerationele effecten.
• Geef waar relevant aan wat de mate van onzekerheid is ten aanzien van bepaalde conclusies.
• Geef aanbevelingen voor beleidsopties op basis van de conclusies. Licht daarbij de normatieve kaders toe die zijn gebruikt.
• Gebruik waar mogelijk verhalen om te ondersteunen waarom de lange termijn en generationele rechtvaardigheid zijn meegenomen in de voorkeursoptie.

Tip

Voorkom verwarring tussen model en werkelijkheid: harde cijfers laten intergenerationele afruil niet altijd beter zien dan kwalitatieve inzichten.

Belangrijk is om de Generatietoets te laten controleren door een partij die niet betrokken is. In het geval van externe uitvoering kan dat de beleidsmedewerker zijn. Bij uitvoering van de toets door de beleidsmedewerker zelf kan de controle worden verricht door een onafhankelijke expert of de beleidsmedewerker(s) van een ander (onderdeel van het) ministerie, bijvoorbeeld het Beleidskompasteam. De bevindingen van de Generatietoets kunnen ook meegenomen worden in de wetgevingstoets door het ministerie van Justitie en Veiligheid, wanneer er sprake is van wetgeving.

Het resultaat van de Generatietoets wordt gecommuniceerd aan de belanghebbenden en aan het besluitvormende orgaan (minister, ministerraad, Tweede Kamer), dat de resultaten meeneemt bij het verdere besluitvormingsproces. Dit past bij een transparante overheid, waarbij open wordt gecommuniceerd over welke beslissingen wel of niet zijn genomen. Belanghebbenden krijgen zo inzicht in de overwegingen die uit het consultatieproces gekomen zijn.

Volg voor een heldere communicatie de volgende stappen:

• Maak een korte samenvatting van de belangrijkste conclusies die gebruikt kunnen worden in de communicatie met de minister, de ministerraad en het parlement. Deze samenvatting wordt ook als bijlage bij de Beslisnota gevoegd.
• Voeg bij wetsvoorstellen en brieven aan de Tweede Kamer het rapport van de Generatietoets als bijlage toe en vat de bevindingen samen in respectievelijk de Memorie van Toelichting en de Kamerbrief.

¹ Sustainable Development Goals (SDG’s) zijn de zeventien duurzame ontwikkelingsdoelen die de Verenigde Naties in 2015 hebben aangenomen en waar ook Nederland zich aan heeft verbonden.

² Op basis van de huidige beschikbare gegevens van het CBS en de Planbureaus is kwantitatieve onderbouwing voor toekomstige ontwikkelingen niet altijd mogelijk. Het CBS en de Planbureaus werken aan indicatoren die hier, in het kader van de brede welvaart, beter geschikt voor zijn.

³ Zie ook Waardevol regeren: sturen op brede welvaart (rapport Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, 2024), pagina 18.